得益于中(zhōng)國(guó)經濟的快速發展及個人保險業務(wù)的迅速普及，中(zhōng)國(guó)保險行業發展迅速。伴随行業的迅速發展，保險銷售誤導、銷售擾民(mín)、理(lǐ)賠難等問題突出，引發輿論高度關注。究其原因，一方面是因為(wèi)保險機構在銷售、理(lǐ)賠環節沒能(néng)落實依法合規經營的要求； 一方面是因為(wèi)社會公(gōng)衆對保險條款的認識水平與保險條款本身的複雜程度不匹配。

為(wèi)解決社會問題，中(zhōng)國(guó)保監會強化對保險消費者的保護。以保監會成立保險消費者權益保護局為(wèi)标志(zhì)，中(zhōng)國(guó)逐步将零散的保險消費者權益保護的規則制度化、系統化、體(tǐ)系化。在國(guó)務(wù)院法制辦(bàn)近期向社會發布的《保險法》修改征詢意見稿中(zhōng)，也計劃在保險法律層面落實“保險消費者”的保護。如何将保險消費者權益保護納入到法律框架内，是目前行業和理(lǐ)論界普遍關心的問題。

一、中(zhōng)國(guó)保險消費者權益保護的現狀

中(zhōng)國(guó)保監會曆來關注保險消費者的權益保護問題。在2001年12月，保監會在《關于購(gòu)買人身保險新(xīn)型産(chǎn)品有(yǒu)關注意事項的公(gōng)告》中(zhōng)，首次在保險行業中(zhōng)提及 “消費者”概念，明确“為(wèi)保護廣大消費者的合法權益，規範保險公(gōng)司信息披露行為(wèi)……”2008年12月，保監會印發《加強保險消費者教育工(gōng)作(zuò)方案》，正式提出“保險消費者”概念。2011年10月，保監會正式成立保險消費者權益保護局，在保險消費者權益保護道路上邁出重要的一步。2012年，保監會在全國(guó)保險監管會議上提出“保護消費者權益”的核心監管理(lǐ)念。之後，保監會先後出台《保險消費者投訴處理(lǐ)管理(lǐ)辦(bàn)法》、《保險小(xiǎo)額理(lǐ)賠服務(wù)指引（施行）》，進一步強化保險消費者的權益保護工(gōng)作(zuò)。

近年來，中(zhōng)國(guó)保險消費者的權益保護水平不斷提升。根據《中(zhōng)國(guó)保險消費者權益保護報告（2015）》顯示，在加強保險消費者權益保護工(gōng)作(zuò)頂層設計和完善監管制度體(tǐ)系方面，保監會形成了包括規範順暢的投訴處理(lǐ)、低成本的糾紛調處、及時充分(fēn)的信息披露、形式多(duō)樣的宣傳教育、監管與自律并舉的懲戒約束和多(duō)方協同的外部聯動機制在内的保險消費者權益保護工(gōng)作(zuò)機制。在具(jù)體(tǐ)工(gōng)作(zuò)中(zhōng)，保監會大力治理(lǐ)人身保險銷售誤導和車(chē)險理(lǐ)賠難問題；構建“信、訪、電(diàn)、網”四位一體(tǐ)保險消費者投訴維權渠道、建立健全多(duō)元化矛盾糾紛解決機制；搭建多(duō)方參與的保險公(gōng)衆教育工(gōng)作(zuò)格局和保險知識普及和公(gōng)衆教育渠道；嚴格産(chǎn)品審查、加強現場檢查、打擊保險欺詐和非法集資；及時主動公(gōng)開保險公(gōng)司經營和保險監管中(zhōng)涉及消費者權益的相關信息、加強保險消費風險提示、為(wèi)保險消費者做出理(lǐ)性消費選擇提供信息支持的監管實踐；以行業信用(yòng)體(tǐ)系建設帶動誠信建設、嚴格推進依法行政、大力培育宣傳行業誠信文(wén)化、多(duō)錯并舉治理(lǐ)行業失信行為(wèi)。目前，中(zhōng)國(guó)保險行業基本上形成了保險消費者保護的常态化意識，将保護保險消費者的合法權益作(zuò)為(wèi)行業發展之根本。

二、中(zhōng)國(guó)保險消費者權益保護需要厘清的理(lǐ)論問題

提及保險消費者的保護，首先應當對“保險消費者”的範圍進行界定，從根本上理(lǐ)清保險消費者保護的理(lǐ)論問題。明确調整範圍，不僅有(yǒu)助于正确劃分(fēn)消費者權益保護法與其他(tā)法律的界限，更有(yǒu)助于人民(mín)法院、行政機構和市場主體(tǐ)在實踐中(zhōng)正确的适用(yòng)法律。目前，中(zhōng)國(guó)保險業在開展保險消費者權益保護工(gōng)作(zuò)時，将“投保人、被保險人及受益人”與“保險消費者”混同使用(yòng)。在《保險法》修改過程中(zhōng)，保監會、國(guó)務(wù)院法制辦(bàn)在不同時期發布的征求意見稿中(zhōng)，也将“保險消費者”等同于“投保人、被保險人和受益人”，“投保人、被保險人和受益人”包括“自然人、法人和其他(tā)組織”，引發行業熱議。

（一）“投保人、被保險人和受益人”與“消費者”權益保護的區(qū)别

從權益保護角度來看，“投保人、被保險人及受益人”與“消費者”均是法律給予特定保護的群體(tǐ)，以調整或者保護其在經濟行為(wèi)中(zhōng)的弱勢地位。但從權利來源基礎及保護目的來看，“投保人、被保險人及受益人”與“消費者” 的權益保護有(yǒu)較大的區(qū)别。

對“投保人、被保險人及受益人”的保護是基于《保險法》的規定。保險關系是一種風險的轉移，在複雜的風險管理(lǐ)過程中(zhōng)締約主體(tǐ)間存在較大的信息不對稱，往往保險人具(jù)有(yǒu)較大的締約優勢，因此《保險法》設計了對投保人、被保險人及受益人的保護機制，例如保險人的明确說明義務(wù)、不得随意解除合同義務(wù)、足額支付賠款義務(wù)等。但投保人、被保險人及受益人在享受上述保護機制時，也需要履行如實告知義務(wù)、出險及時通知義務(wù)等，實際上體(tǐ)現了《保險法》誠實信用(yòng)原則的要求，意圖在于保險主體(tǐ)的利益平衡。因此，自然人、法人和其他(tā)組織作(zuò)為(wèi)投保人、被保險人及受益人時，均受到《保險法》的保護。

對于“消費者”的保護是基于《消費者權益保護法》的規定。保護“經濟上的弱者”是消費者權益保護法的立法初衷，法律賦予了消費者九項權利、更是明确了經營者需要承擔的一系列義務(wù)及法律責任。這不僅能(néng)夠調整或者改善消費者在締約時的弱勢地位，更能(néng)夠提升合同履行過程中(zhōng)對消費者權利保護的力度。《消費者權益保護法》直接明确消費者應當是個人，而個人之外的單位從談判地位、經濟力量等方面講不是弱者，可(kě)以基于其他(tā)法律充分(fēn)主張權利。從域外立法制度來看，英國(guó)作(zuò)為(wèi)現代保險的發源地，是早提出保護保險消費者權益的，在其頒布的《消費者保險法》中(zhōng)指出，“保險消費者”指的是為(wèi)了非交易、商(shāng)業、職業目的，簽署保險合同的個人；在我國(guó)香港地區(qū)，根據香港保險業聯會頒布的《承保商(shāng)專業準則》，保險公(gōng)司應當對以個人消費目的購(gòu)買保險的個人實施特别的保護機制。

（二）保險消費者概念界定的必要性

将“投保人、被保險人及受益人”與“保險消費者”混淆使用(yòng)，是理(lǐ)論界及實務(wù)界需要盡快解決的重要問題。通過比較“投保人、被保險人及受益人”與“消費者” 權利保護的基礎和目的，可(kě)以看出，在《保險法》基礎上（縱向）“投保人、被保險人及受益人”的權益保護，與《消費者權益保護法》基礎上（橫向）“消費者” 的權益保護有(yǒu)較大的交叉關系，但并非是一緻的概念。消費者權益保護法調整範圍的原則之一，就是有(yǒu)利于劃分(fēn)消費者權益保護與其他(tā)法律的界限。概念的混淆使用(yòng)，将導緻以《保險法》為(wèi)主導的行業法與《消費者權益保護法》為(wèi)主導的消費者保護特别法之間的概念不匹配、制度不銜接的問題，導緻法律适用(yòng)的沖突問題。目前，中(zhōng)國(guó)保險行業在開展保險消費者權益保護工(gōng)作(zuò)時，并未對概念進行界定和區(qū)分(fēn)，實際上将保險消費者的概念等同于所有(yǒu)投保人、被保險人及受益人的概念，這與《消費者權益保護法》區(qū)分(fēn)對待消費者、有(yǒu)利于強化對消費者權益保護的目的并不相符。

在保險行業中(zhōng)，大量存在的投保人、被保險人及受益人并非自然人，或者雖是自然人但并非為(wèi)生活消費目的安(ān)排保險的行為(wèi)，情形複雜、形式多(duō)樣。如果在保險行業發展中(zhōng)，對“保險消費者”的概念不加以區(qū)分(fēn)，極易導緻保險機構在産(chǎn)品開發、銷售宣傳、服務(wù)安(ān)排等與保險消費者利益切實相關的業務(wù)中(zhōng)，無法給予真正的“保險消費者”更為(wèi)有(yǒu)利的保護。保險機構在面臨更具(jù)備優勢地位的機構主體(tǐ)時，易處于被動地位，最終将極大程度阻礙保險機構的創新(xīn)發展，最終導緻需要得到保護的 “保險消費者”并未獲得充分(fēn)保障。

（三）保險消費者的界定

回溯國(guó)内立法進程，較早明确提出“消費者”概念及權益保護機制的是1993年頒布的《消費者權益保護法》，并在2013年完成修訂。在修訂過程中(zhōng)，專家學(xué)者對于何為(wèi)“消費者”進行了研究和辯論，但最終在《消費者權益保護法》中(zhōng)明确“消費者”應當僅限于“個人”，且為(wèi)“生活消費需要”購(gòu)買、使用(yòng)或者接受服務(wù)。同時，《消費者權益保護法》第二十八條首次提及“金融消費者”保護的有(yǒu)關規定，指出“……提供證券、保險、銀行等金融服務(wù)的經營者，應當向消費者提供經營地址、聯系方式、商(shāng)品或者服務(wù)的數量和質(zhì)量、價款或者費用(yòng)、履行期限和方式、注意事項和風險警示、售後服務(wù)、民(mín)事責任等信息”。因此，對于“保險消費者”的界定，應當遵循《消費者權益保護法》的規定，限定在個人為(wèi)生活消費需要購(gòu)買、使用(yòng)或者接受保險服務(wù)。對比銀行消費者的界定，2013年8月30 日，中(zhōng)國(guó)銀監會印發《銀行業消費者權益保護工(gōng)作(zuò)指引》，第三條明确，“指引所稱銀行業消費者是指購(gòu)買或使用(yòng)銀行業産(chǎn)品和接受銀行業服務(wù)的自然人”，即銀行業消費者為(wèi)自然人，與《消費者權益保護法》的規定相符的。

三、中(zhōng)國(guó)保險消費者保護制度構建的建議

根據《消費者權益保護法》第十六條的規定，經營者向消費者提供商(shāng)品或者服務(wù)，應當依照本法和其他(tā)有(yǒu)關法律、法規的規定履行義務(wù)。因此，《消費者權益保護法》作(zuò)為(wèi)消費者權益保護的基本性質(zhì)，對于保險消費者的保護與《保險法》對于保險消費者的保護并不沖突。對于中(zhōng)國(guó)保險消費者保護制度的構建，需要關注以下幾個方面：

（一）将保險消費者保護制度與《消費者權益保護法》銜接

對于“保險消費者”這個基礎概念性問題，如果原則不清晰，也很(hěn)難從源頭上維護保險消費者的權益。建議借鑒英國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)等地的制度安(ān)排，在後續保險消費者保護制度構建時，将保險消費者保護與《消費者權益保護法》相互銜接，将《消費者權益保護法》作(zuò)為(wèi)保險消費者保護的基本法。

（二）科(kē)學(xué)界定保險消費者的範圍

保險合同和保險條款對于一般人來說太過于複雜，一般人充分(fēn)、理(lǐ)解保險合同和保險條款存在一定的難度，所以法律對于締約弱勢地位的保護就顯得尤為(wèi)必要。《消費者權益保護法》保障的就是提升自然人的締約能(néng)力，并保證在這種情況下締結的合約得到有(yǒu)效執行。從這個角度來看，在保險消費者的界定中(zhōng)，“投保人”、“被保險人”均應當為(wèi)自然人。根據《消費者權益保護法》的規定，“生活消費”成為(wèi)獲得消費者權益保護的基礎。但因為(wèi)金融消費行為(wèi)與生活消費行為(wèi)之間錯綜複雜的關系，導緻界定某個保險合同的締結是否是為(wèi)了“生活消費”目的非常困難。對于該問題，應當随着社會經濟的發展而保持開放的态度，人民(mín)的生活消費目的顯然不再局限在吃穿住用(yòng)行，而越發關注風險管理(lǐ)、财富保值增值、教育養老、家族财富傳遞等方面，各類型的産(chǎn)品也層出不窮，難以羅列。因此，建議采取負面清單方案，對于不符合“生活消費”的投保行為(wèi)，明确不符合保險消費者保護的範疇。值得借鑒的便是英國(guó)的制度安(ān)排，将個人與“交易、商(shāng)業或者執業”相關的保險安(ān)排，排除在保險消費者保護的範疇。

（三）構成科(kē)學(xué)的保險消費者保障機制

綜合中(zhōng)國(guó)消費者權益保護制度建設實際，在立法方面，條件成熟的情況下，可(kě)以評估法律、行政法律及部門規章的多(duō)層級立法安(ān)排，在《消費者權益保護法》确定的框架及原則内，在《保險法》中(zhōng)明确“保險消費者”保障的範圍、原則等内容，并通過行政法規或者部門規章方式進行更為(wèi)詳細、充分(fēn)的立法保障；在監管及權益保護執法角度，可(kě)以借鑒英國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)等地經驗，拓寬争議解決的方式，提供給保險消費者除了投訴、訴訟之外，更為(wèi)便捷、有(yǒu)效的解決方案；在産(chǎn)品及服務(wù)供給方面，監管機構應當倡導保險機構提供個性化的服務(wù)，區(qū)分(fēn)保險消費者與非保險消費者業務(wù)，在産(chǎn)品開發、投保承保、客戶關系、理(lǐ)賠服務(wù)等方面，實現更符合。